Se atribuye al veterano político italiano Giulio Andreotti (Roma 1919-2103) la siguiente frase lapidaria: “Existen dos clases de locos: los que se creen Napoleón y los que pretenden reformar la Ferrovia dello Stato”. La anécdota viene al caso ahora que se acaba de aprobar por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública la creación de un grupo multidisciplinar de análisis con el cometido de analizar y formular propuestas de reforma de la Administración General del Estado, según da cuenta el portal institucional de La Moncloa.
Carlos Padrós Reig
La iniciativa trae inmediatamente a la memoria el movimiento reformador de los años 2012 bajo el mandato del presidente Mariano Rajoy. En ese caso, los frutos se materializaron en el Informe CORA y en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.
La Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) se creó por Acuerdo de Consejo de Ministros de 26 de octubre de 2012. Esta Comisión se estructuró en cuatro Subcomisiones: (i) Duplicidades administrativas, con el objeto de identificar y eliminar duplicidades y reforzar los mecanismos de cooperación entre Administraciones.
(ii) Simplificación administrativa, dirigida a la eliminación de trabas burocráticas y la simplificación de procedimientos en beneficio de los ciudadanos; (iii) Gestión de servicios y medios comunes, con la finalidad de identificar las actividades de gestión que, por ser similares, pudieran desempeñarse de forma centralizada o coordinada, optimizando los recursos públicos; (IV). Administración institucional, focalizada en el análisis de la tipología de los entes que componen las Administraciones Públicas, y con el propósito de abordar modificaciones generales y actuaciones singulares sobre entidades concretas.
La Comisión se apoyó en un Consejo Asesor en el que estuvieron representados el Defensor del Pueblo, las organizaciones empresariales y representativas de empleados públicos (CC.OO., UGT, CSIF, FEDECA, CEOE-CEPYME), el Consejo de Consumidores y Usuarios, la Asociación de Trabajadores Autónomos, el Instituto de Empresa Familiar, el Consejo Superior de Cámaras de Comercio y la Asociación Española de Empresas de Consultoría. A diferencia de ahora, pues, el Consejo tuvo representación estamental más que ad personam. La Comisión abrió también los trabajos a la participación pública a través de un canal de comunicación que recibió unas 2.000 sugerencias de ciudadanos inquietos.
El Documento final de más de 250 páginas (todavía disponible en https://transparencia.gob.es/transparencia/dam/jcr:b1c69477-9882-41a5-9f6d-5cbb46fa12b4/reforma-AAPP.PDF) se ha considerado de impacto más bien menor o incluso anecdótico. Pese a lo acertado de algunas propuestas (bases de datos únicas de los sistemas sanitarios autonómicos o gestión telemática de trámites ante el Registro Civil), se sigue, al cabo del tiempo con las mismas deficiencias. Lo mismo podemos decir del redimensionamiento del sector público institucional que en el ámbito del Estado se redujo a la supresión de algunos organismos menores (como botón de muestra, el Organismo Autónomo para la Cría Caballar de las Fuerzas Armadas). Lo que sí se hizo fue crear una Oficina de Para la Ejecución de la Reforma de la Administración (OPERA), encargada de realizar un seguimiento e informe del grado de implantación de las medidas de la que tenemos informes hasta 2016 y que cesó su actividad al expirar la X legislatura de las Cortes Generales.
Una de las secuelas del Informe CORA fue la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Con ella se pretendía acometer una reforma de la Administración local en España de manera que se evitaran duplicidades y se clarificara el marco competencial de manera que los municipios no ejercieran competencias que en realidad no les correspondían legalmente (y que, para colmo, no tienen dotación presupuestaria). Según el Preámbulo, “se plantea esta reforma que persigue varios objetivos básicos: clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio «una Administración una competencia», racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas”.
La Ley tampoco supuso una mejora sustancial de los problemas de planta e infrafinanciación municipal. Más que una reforma administrativa devino, a la postre, en el traslado a la legislación local de algunos principios normativos contenidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. De nuevo, la montaña parió un ratón.
La reforma administrativa se antoja como un proceso altamente difícil y complejo. Las administraciones públicas tienen dinámicas de funcionamiento que es difícil cambiar de un plumazo. Es posible una administración más ágil y eficaz recurriendo a los medios tecnológicos pero el diseño administrativo general sigue anquilosado en el siglo pasado. Las instituciones parecen tener una vida propia al margen de la contingencia normativa. Recuérdese que seguimos con la división provincial del insigne Javier de Burgos de 1833. Ello enlaza con nuestra reciente monografía sobre la Administración consultiva y la representación de la Administración pública en juicio (PADRÓS REIG, C. El asesoramiento y defensa legal de las Administraciones Públicas. Atelier, Barcelona, 2021).
A modo de incitación al lector interesado, se pueden realizar algunas reflexiones en clave de reforma administrativa:
Primero.- Las instituciones – en el caso estudiado, la Administración consultiva, no siempre son el reflejo de la misma función. En otras palabras, la función no crea al órgano al igual que el hábito no crea al monge. Así se explica la impresionante mutabilidad y adaptabilidad del Consejo de Estado en cada contexto histórico de manera que pese a ser marginado en muchas de las regulaciones históricas, el Consejo de Estado resiste y revive de manera constante. Ello puede indicar la resistencia de una estructura creada y que no siempre se ha acompañado con el correspondiente marco legal. El Consejo ha actuado como órgano constitucional, como moderador entre poder real y poder democrático, como asesor del Gobierno, como simplemente acólito al poder dominante, etc. Cada institución se inserta en una arquitectura compleja y resulta verdaderamente sorprendente la capacidad de alguna de ellas de sobrevivir a cualquier reforma.
Segundo.- En 1992, con una doctrina constitucional más que discutible se inició la descentralización de la función consultiva que hoy en día podemos afirmar que ha entrado en crisis con la supresión de los consejos consultivos autonómicos de Galicia, Madrid y Extremadura – incluso pese al rango estatutario de la institución previsto en el último caso-. Pero lo más significativo de todo es que la equivalencia de capacidad e independencia prescrita por la doctrina constitucional ha sido objeto de escaso examen. Tanto es así que la supresión de organismos autonómicos se ha producido de manera poco traumática puesto que el nivel autonómico no exhibía las condiciones de autonomía y tecnicidad exigibles, como hemos visto, a la función consultiva estatal. Simple y llanamente, la descentralización ha politizado las instituciones autonómicas hasta tal punto que puede prescindirse de ellas.
Tercero.- En la actualidad, sorprende poderosamente la distancia entre la relevancia constitucional de la institución con la entidad de los asuntos que realmente trata. En otras palabras, de aproximadamente 1.000 dictámenes anuales que emite la institución, 800 lo son en asuntos relativos a expedientes de responsabilidad patrimonial de la Administración o revisión de actos en vía administrativa. En gran parte, la intervención del Consejo de Estado en dichos expedientes es o redundante o superflua pues se trata de cuestiones administrativas “menores” donde la función de asesoramiento de la legalidad puede ser perfectamente desarrollada por la Abogacía del Estado.
Todas estas cuestiones, a nuestro modesto juicio, son susceptibles de mejora o reforma administrativa. Esta vez, el Grupo Interdisciplinar para la reforma administrativa del flamante Ministro Iceta reúne en su seno reputados profesionales académicos, políticos y del mundo de la gestión, lo que permite augurar una mejor suerte que la que corrieron iniciativas anteriores. Optima fortuna.
